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方印 张海荣:大数据视野下公众环境信息监督权的规范构造

时间:2019-08-16 来源:本站原创 作者:admin

  :在大数据与信息化时代下,随着技术发展与国家治理现代化进程的逐步推进,许多新型权利应运而生。公众环境信息监督权是指公众所享有的获取政府、企业等基本环境信息,并有权参与环境信息决策,监督政府、企业等正当使用环境信息的公共权利。构建完整的公众环境信息监督权制度体系有助于保护生态系统,达到有效防治环境污染的目的。从文明发展维度来看,其法律构造是绿色生态文明建设的内在要求;从实证维度来看,是现代化企业绿色发展的基本要求;从法理维度来看,有助于填补环境信息权与公众监督权之间的空缺;从政理维度来看,有利于维护公众参与环境保护中的合法权益。本文拟以相关监督理论为法理基础,从公众环境信息监督权的法律释义出发,探讨其规范构造的法理依据,分析其规范构造的现实困境,提出其规范构造的对策建议。

  基金项目:2017年国家社科基金一般项目“大数据时代公众环境信息权的法律再造研究”(17BFX208)。

  作者简介:方印,1969年生,汉族,男,贵州瓮安县人,贵州大学法学院教授,法学硕士。贵州大学人口•社会•法制研究中心研究员,贵州大学法学院民商法硕士生导师,环境与资源法硕士生导师,法律硕士生导师。贵州大学法学院环境与资源法硕士点负责人,贵州省十大哲学社会科学创新团队“贵州大学生态法治创新团队”首席专家,国家社科基金评审专家,司法部课题评审专家,贵州大学环境与资源法学科学术带头人,贵州省法学会学术委员会委员,贵州省环境资源法学研究会副会长。主要研究方向:民法、环境与资源法、防灾减灾法。电话:.邮箱:通信地址:贵州省贵阳市花溪区贵州大学法学院民商法教研室。邮编:550025。张海荣,1991年生,汉族,男,法律硕士,江苏泰兴人,江苏冠文律师事务所专职律师,主要研究方向:环境与资源法,行政法,公司法。联系方式:江苏省南京市鼓楼区集慧路联创科技大厦B座7层。邮编:210036。

  鉴于生态环境保护的技术专业性,公众仅能通过体感与数据对生态环境状况作出感性认知,加之生态环境信息壁垒的存在(无论是公众对专业生态信息的主观认知,亦或是对专业生态环境信息的客观取得),公众很难在环境治理的过程中发挥作用,参与感明显不足。网络技术的革新和国家治理能力的提升,使得公众具备碎片化获取环境信息的可能,但公众仍然很难突破在环境治理过程中自身对于环境信息认知的局限性。大数据是在信息技术基础上充分发挥海量数据优势对分析对象的行为习惯、变化趋势进行综合分析、预测、推演的技术,大数据技术的运用在一定程度上破解了公众在生态环境专业领域的认知桎梏,赋予公众运用大数据技术获取、加工、分享、监督环境信息的权利,将为公众真正参与新时代生态环境治理工作提供新的技术与法治路径。从当前环境法制理论研究深度加以审视,尽管权利基础研究是部门法理论发展的源泉,但环境权理论引领并承载环境法制度的纵深发展任务困难重重,[1]无论是公民环境权入宪的制度生成,还是公民环境权私权化的规范构造等都如此。本文试着以环境信息监督权这一公共权利的法律构造为研究视角,直面大数据时代环境治理现实所需的国家环境信息统一立法需求和对公众环境信息监督权这一公共权利进行保护的宪政价值,探求大数据时代环境治理中国家环境信息义务与公众环境信息权利间的利益平衡,力求为当前显得分散杂存的各种环境信息制度的整合拓展寻求理论基础和规范路径的同时,还为国家统一环境信息法律制度的立法重构提供一种可能性的方向性的思考。

  公众环境信息监督权是一种大数据时代才凸现其重要价值意义的新型权利,针对此种特性,需要通过明晰其基本内涵,探寻其确立的理论依据,方能进行更加深入的研究,进行权利的规范构造。

  大数据视野下公众环境信息监督权的基本内涵,应当包括其法律释义及权能结构。厘清公众环境信息监督权的法律概念,确定其内在的权能结构,是研究的基本前提。

  要界定公众环境信息监督权的法律释义,首先可以从文意理解的层面对公众环境信息监督权的内涵进行解读,从概念的本源出发,科学的定义公众环境信息监督权的法律概念。

  首先,“公众”一词在公共关系学中有着重要意义,随着社会公共事务的不断涌现,使得人们认识到应当将全体社会成员作为一个不确定的整体来对待,借鉴政治学与历史学的研究成果可以发现:公众是从国家与社会二分理论演进出的法律概念,①旨在为公共事务设定权利与义务主体。本文认为法学中的公众系指:国家及政府为有效治理社会公共事务而服务于具有共同公共认知、兴趣或关切并直接或间接享有、行使社会公共事务权益的私人、大众及组织。从属性维度来看,其应当属于自然人、法人和其他组织关心社会公共事务、享有社会公共权益、行使社会公共权利的集合。

  其次,“环境信息”是公众环境信息监督权最终得以实现的核心概念。因此,对于“环境信息”的清晰界定显得尤为重要。从环境信息的概念来看,环境信息是能够体现环境治理过程中,各环境要素的数量、分布、联系等一系列基本属性的文字与图形的数据集合。通过对这些环境信息进行加工、处理、共享,能够使政府、企业及公众更好的认识环境的基本情况,进而提出综合环境治理方案。[2]分析国际相关法律法规可知,《奥胡斯公约》对环境信息的界定最为广泛。②分析国内相关法律法规可知,《环境信息公开办法》(以下简称《办法》)第二条将环境信息分为政府环境信息与企业环境信息。③《办法》肯定了环境信息在生态环境治理中的重要作用,但在环境信息形成主体的认定上却存在局限:它仅在一定程度上赋予了公众知情权,但未真正确认公众形成系列相关环境信息的权利。公众的环境信息知情权表现为生态环境治理和保护的阶段性权利,公众通过环境信息公开的方式也仅能凸显其知情者身份,无法真正激发公众参与环境治理活动的积极性。

  最后,监督权与监管权之区分是公众环境信息监督权法律释义的内在要求。学理上的监督权,一方面是指行政内部监督权,即国家通过赋予监督(督查)、监察、检察等部门特有的权力,对立法、执法、司法活动进行监督;另一方面是指公共外部监督权,其中包括公众的信息知情权、建议权、批评权、申诉控告权、行政复议权、行政诉讼权、获得国家赔偿权和来信来访权等权利。监管权是指法律赋权或依法授权的行政机关根据规定对社会群体的法律行为、事项进行干预、规制的权力。监管权所承担、履行的是国家的经济社会管理职能,旨在保护社会群体及生存空间免受侵害,维护公民权益和公共利益,从而促进社会良性发展。因此,不难审视,环境信息监督权应当是在现有监督权框架下对生态环境治理和保护领域的专项监督权能,属于重要的公共性权利。

  综上,本文认为公众环境信息监督权是指公众所享有的获取政府、企业等基本环境信息,参与公共环境信息决策,通过信息规制方式监督政府在生态环境治理与保护监管领域正当履职,监督企业恪守生态环保规律组织生产,监督公众生活正确践行生态环保理念的公共性权利。简言之,公众有权借助大数据信息处理技术提高环境认知理性,进而通过申诉、检举、控告等方式进行环境信息监督,从而充分参与到环境治理中来。④

  为保障公众能够借用大数据技术直接或间接监督环境要素及影响,大数据视野下公众环境信息监督权的权能结构至少应当包括公众环境信息知情权能、公众环境信息参与权能、公众环境信息监督请求权能三个方面。前者是基础,不知情,监督前提无存。中者是中柱,不参与,监督将流于形式。后者是关键,无请求资格,监督动力不存。

  公众环境信息知情权能是公众环境信息监督权的前提保障性权能。充分保障公众环境信息知情权能够有效提升公众对环境信息的认知能力,从而反作用于政府、企业公开环境信息的行为。[3]只有当公众充分知晓环境信息之时,方能对政府及企业操纵环境信息的行为进行有效监督。[4]现代社会,大数据信息处理技术将改变公众作为环境信息公开受众的角色定位。公众利用大数据技术已经有能力将碎片化的环境信息进行专业的检索、分类、对比及预测。大数据技术有助于拓宽公众获取环境信息的渠道,政府、企业公开的环境信息将直接接受公众的专业性检验,大数据技术将有效地将公众的知情权直接转化为信息通合规制,最终与监管手段(命令控制规制)、税费手段(经济激励规制)等形成多维现代化环境治理的规制模式。

  公众环境信息参与权能是公众环境信息监督权的过程保障性权能。环境信息参与权能是指公众在环境信息立法时有话语权,有权决定环境信息法中与其环境权益直接有关的因素,有权利参与到相关主体环境信息使用环节的决策中去,使政府、企业能按照符合公众整体利益的用途和方式决策、开展环境友好行为的权利作用。大数据技术的介入,将进一步发挥公众在企业环境诚信档案信息公示制度建设中的作用,在技术层面监督政府公布“环境违法事实”、规范政府环境行政执法行为。大数据技术的介入,将直接将公众从原先的结果被动监督者转化为直接过程主动监督者,例如在政府公布重大环境项目审批、规划时,公众完全可以借助大数据技术参与听证、质询。大数据技术提供的多样化信息样态不但会丰富公众参与监督环境项目的形式,其提供的分析模型、结果预测论证将有利于构建公众全方面、多层次参与环境项目全过程监督的模型,实现环境信息监督目的。

  公众环境信息监督请求权能是公众环境信息监督权的救济保障性权能。公众环境信息监督请求权能,是指公众享有的当其环境信息知情权和环境信息参与决策权无法正当行使时向有关部门依法请求保护的权利作用。虽然我国环境法规范体系对公众享有环境信息收集、交流、共享、知情的权利作出了框架性的规定,且仍在不断推动环境要素的标准化建设,如《环境保护法》第57条认可了社会公众在收集环境信息制度中发挥的作用;现行的污染防治法体系,明确了污染物、危险物申报制度,申报制度旨在鼓励企业提供基础、原始环境信息;《环境保护法》第17条设计的检测数据共享制度,第56条设计的环评报告公众参与制度均说明了社会公众在环境信息交流、共享过程中的主体资格;《循环经济促进法》、《清洁能源法》、《标准化法》等一系列的法律法规均对环境标准、标识、认证等环境信息作出明确规范,但是鉴于环境法立法条文的宣誓化、零散化及环境法律司法化的技术障碍等瓶颈问题,环境信息监督请求权往往被政府行政行为所“吸收”。大数据信息处理技术介入环境治理工作后,将从以下两方面有效的解决上述瓶颈问题:一方面,政府、企业可以通过大数据技术完整且准确的判断行为对环境要素的影响,从根源上防止公众环境信息监督权受到侵害的可能;另一方面,即使公众环境信息权遭受侵害,公众仍可以利用大数据信息处理手段完成初步举证责任,借助公益诉讼、生态损害赔偿等制度实现对生态环境信息的公力救济。

  环境信息知情是环境信息监督权的基础,环境信息参与是环境信息监督权的具体实施方式,环境信息监督请求是环境信息监督权的救济和保证,大数据技术将推动构建立体性的公众环境信息监督权能结构。

  大数据视野下催生公众环境信息监督权的产生,探究其生成的理论依据,主要包括人民主权理论、权利制约理论以及公共信托理论。

  在现代化人民民主国家中,本国公民依法享有监督的权利,这是最基本的政治定性,同样是人民主权的充分体现。[5]公民环境信息监督权是人民主权理论中公民监督权的外在延伸,是其与时代结合而衍生的产物,是现代化社会转型治理的题中之义。从行政机关角度来看,其手中的公权利均源自于人民。在国家环境行政权直接作用于社会整体环境的社会治理体系之下,只有坚持行政权力、国家的主权属于人民,方能逻辑性地推演出人民当然有权监督政府利用公权力管理公共事务的基本情况。从社会发展的视角来看,现代化社会治理仅仅依靠政府的力量是远远不够的,必须将政府力量和社会力量有机结合起来,充分汲取公众参与到公共事务的管理工作中,这也是新时代民主法治建设的应有之意。在此之保障前提是公众可以通过特定的途径知悉政府是否在授权范围内行使公权力,并有畅通的渠道向有关机关提出批评和建议。因此,人民主权理论呼唤着对环境权力加以规制,加以监督。这就标明相关责任部门有向公众披露环境信息的内在义务,社会公众拥有对相关责任部门依法进行环境信息披露工作、正当行使环境行政权实施监督的权利。

  人民主权理论实质上是一种政治理念,虽然人民作为一个完全拥有国家公权力的整体,但从实际公共行政管理的性质来看,要想保证政府部门手中公权力的有效行使,就必然要求行使公权力的国家工作人员应当是在社会合理分工后抉择出来的一部分特定的人。人民对这一部分特定人手中的公权利如何进行监督?权力制约理论由此诞生。根据不同学科属性进行划分,权力制约理论可分为四类,即社会学范式、法律学范式、政治学范式、伦理学范式。从社会治理理论的维度来看,在社会学范式中的权力制约理论内涵是最值得倚重的。此种范式核心关注点在于主张从社会的角度制约公权力,这种观点充分建立在国家、社会二元结构的前提之下。其具体制约路径在于,通过设定合理的原则和程序来分配社会公权力资源,优化社会公权力组织结构,开辟国家公权力制约的社会渠道,规范社会公权力运行程序,提高社会公权力运行效益,以防止和纠正社会公权力运行中的偏误和紊乱。因此,根据社会学范式中的权力制约理论,环境信息在社会力量的监督下,可以更有利于满足社会和公众的实际需要;另一方面社会对环境信息的监督亦是社会民主程度的集中体现,为社会开创了崭新的治理方式。

  从公共信托理论的起源和发展来看,公共信托的对象是全体国民的共同财产,目的在于实现这些财产的公共利益最大化,实现手段是由本国政府通过信托方式持有。[6]从政府、企业等环境信息公开义务主体所拥有的环境信息财产属性来看,应当隶属于公共财产。基于此,根据公共信托理论可知,既然上述环境信息的所有权由全体国民享有,政府是在全体国民的委托之下对各种环境信息进行管理与处分,那么作为受托人的政府就应当将管理与处分环境要素的各种信息告知公众,公众有权知晓由各种环境要素演化而成的基本环境状况,并对政府的基本环境状况披露工作进行严格监督。当公众的这种信息要求得不到满足时,公众有权利申请救济以满足知情权的需要。由于环境公共信托存在委托人与受托人的双向关系,从对应角度看,就确立了公民对政府的监督权。[7]如果受托人怠行、滥用监管权而造成环境公共利益损害,任何公民都可以基于委托人身份对其实施监督,提出批评建议,并要求政府恰当地履行受托人义务。环境公共信托理论为公众对政府履行受托人义务的情况进行监督提供了充分的依据和保障,更为环境信息监督权的诞生奠定了坚实的理论基础。

  根据代内平等理论,我们立足于环境保护功能与绿色、持续提出生态文明建设。而生态环境保护与治理的创新是一项非常复杂,艰巨,长期的系统工程。大数据时代下,绿色生态文明建设战略的实施,需要通过对环境信息进行收集、加工、整理、分析、呈现等多方面协同合作来调整和改进。[8]只有得到客观真实、全面有效的环境信息这一生态文明建设的发动机,可持续发展的巨轮才能向前快速迈进。对公众而言,幸福生活需要良好的自然环境,因而公众对于绿色发展的生态文明建设的热情和动力都非常充足。[9]对于政府来说,绿色发展之生态文明是下一阶段建设的目标和方向,是必须完成历史使命和时代重责。因此,我国生态环境保护与治理创新需要打造信息共建、信息共治,信息共享相一致的信息治理格局。由于社会公众是信息能动社会建设的重要主体,因此有必要提升社会公众参与信息社会治理的能力。公众参与环境信息治理,配合政府由环境信息集中管理变为向社会分权和公民自治,激发社会合力推动生态文明信息社会治理创新中的信息利益表达机制、信息冲突协调机制、信息权利保护机制的综合建设,全面推动环境信息治理工具之系统性、整体性及协同性发展,最终实现生态文明信息社会生态环境保护与治理工作的现代化发展。生态文明建设的程度,需要科学的评价体系和评价标准,而环境的客观评价取决于真实、有效环境信息的收集和发布。政府与有关企事业单位公开发布的环境信息是否客观真实与全面有效,不能仅凭公开发布者自己单方说了算,应当赋予包括独立第三方评估机构在内的公众环境信息监督权,这样的时代背景就赋予了公众环境信息监督权十分充足的内在动力。

  从实证维度分析,公众环境信息监督权的出现有助于推进企业节能减排,从整体上减少企业污染环境的行为,进而推动企业的绿色、高效发展。党和国家在生态环境问题上愈发重视,党的十九大报告中明确表示中国将加大整治力度,将对传统产业进行重塑,发展大数据、物联网、85556全年图库当初为了流行而饲养的犬只它们,人工智能等新兴科技,实施“中国制造2025”计划,全面推进生态文明建设。现代化产业升级需要全面、客观、及时、有效的环境信息数据予以支撑。我们必须敏锐抓住生态文明信息化时代信息化发展的历史机遇,推动我国环境信息法学的创新发展,促使我国环境信息法治现代化建设。企业在发展过程中应当肩负环境社会责任,但要求企业自觉收集环境信息,特别是综合环境信息却不切实际。对于如何减少污染,通过较低的投入带来较高的环保效果的实际诉求,企业需要公开的便利可得的环境信息。公众环境信息监督权对于企业尤为重要,企业一方面是环境信息数据的参与者,一方面是环境信息数据的使用者,对于环境信息有着天生的双重性。公众环境信息监督权有利于促进企业绿色健康发展,有利于其找寻经济发展与社会稳定的平衡点,从而保持良性的发展势头。

  从法理维度分析,公众环境信息监督权的确立有助于填补环境信息权与公众监督权之间的空缺。正如徐祥民教授所言,环境信息权实际上是以环境信息为基础建立起来的,集合着与环境信息相关的各种权利的权利束,其中包括对环境信息的知悉、传播和救济等不同方面。[10]公众环境信息监督权是一种新型权利,新兴权利可以对已有权利的漏洞进行填补。而权利漏洞的填补,往往发生在司法实践活动中,在法律规制出现适用困境时,法官在判决过程中对事实认定,并以此进行填补性判决。[11]从大数据背景下公众环境信息监督权的属性来看,公众环境信息监督权并非从天而降的一种新型权利,它是从原有的法律规制与法律逻辑中独立,又具有新的权利内容的一项法定权利。公众环境信息监督权是在大数据时代应运而生的,是科技时代技术法治化的产物。因法律规则往往比较滞后,在信息技术高速发展的当下,面对各种新型权利的产生,规则出现的适用困境,不能及时对社会实际情况进行调整。公众环境信息监督权有助于为立法补漏拾遗,符合环境权利与信息权利交叉融合发展之趋势,从而使权利体系更加完善。

  公众的许多权利都具有监督国家机关及其工作人员的公务活动的性质。公众监督权是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利,包括公众直接行使的监督权和公众通过选举自己的国家代表机关行使的监督权。其中,公众直接行使监督权是民主监督的最重要的表现形式之一,其更有利于改进国家机关及其国家机关工作人员的工作,也有助于激发广大社会公众关心国家大事,为国家现代化建设出谋划策的主人翁精神。人民是国家的主人,对于国家和社会的各项事务,都享有监督权。公众应当在法律规定的范围内,按照法定的程序,对法定的程序进行监督,是否要行使监督权,如何行使监督权,多以法律为准绳。同理,在环境治理的过程中,也应赋予公众环境信息的监督权利。且公众环境信息监督权是一种宪法权利,具有公共权利的性质,性质上有别于纯粹的民法意义上的私权概念。

  因此,从政理维度分析,公众环境信息监督权的良性发展有利于维护公众参与环境保护中的权益。伴随着我国经济的高速发展,日益凸显的环境问题越来越受到人们的关注,公众是环境变化影响最直接最密切的对象,环境治理工作顺利进行必然需要公众的积极参与。[12]然而,公众参与环境治理工作又与公众环境信息监督权的实现紧密联系。一方面,实现公众环境信息监督权,可以让公众参与环境治理的渠道保持时刻畅通;另一方面,实现公众环境信息监督权,可通过对相关部门披露的环境信息进行行之有效的监督,进而跟踪关键环境信息的实时变化,这不仅能对环境信息公开活动有监督作用,也能加强公众环保意识与政治参与意识。

  权利的本质由多方面的属性构成。对于一项权利的成立来讲,属性中最重要的、最不能缺少的,主要有利益、主张、资格、权能、自有等要素:

  公众环境信息监督权法律构造所需的“利益”要素。基于利益论,构造一项权利的本质在于将某主体的利益置于保护之中,以和特定人进行对抗,手段是给予后者以义务、无能力或责任(依保护需要而定)。权利之所以能得以设立,目的是为了将一些特定利益保护起来;权利之所以被称作权利,也是因为利在其中。权利总是为保护特定利益而设定的。庞德认为:利益是一个主体,他认为根据道德的理由,他的某种东西需要或者应当被承认和保障。一种权利如果没有任何利益,就不会有人对它提出要求或主张,就不可能成为权利。权利之所以产生,是某些主体对利益的获取得到了社会统治集体的肯定,并设计一定的制度和规则来确保利益的实现。公民基本权利的享有基于利益产生,各主体间形成的利益关系经由法律调整变为权利义务的分配。对于公众环境信息监督权来说,它是通过对政府、企业环境信息行为的监督来满足公众对环境信息的需求,并通过利用这些信息来维护个人的和社会的环境利益,包括公民的身体健康利益、公民、法人及其他组织的财产利益等。从利益保护的角度来看,环境信息监督权涉及到对两种利益的衡量把握。一是基于对人的损害而产生的利益,即私益。自然人的私益损害主要由因其无法行使监督权利而导致人身、财产权利损害构成。二是基于对环境的损害而产生的利益即公益。因此,环境信息监督权所体现的最直接的利益是权利主体获得环境信息的自由和权利。

  公众环境信息监督权法律构造所需的“主张”要素。基于主张说,权利构造的本质在于权利享有者能够主张义务人为或不为某种抑或某些行为。权利之所以被称之为权利,并且被明确地提出,除了表示它所代表的利益和行为受到强制力的保护以外,还预示着它会受到侵犯。由于权利拥有者在行使权利的过程中,可能出现与其他利益相关人之合法利益相冲突的情况,故其权利极有可能被抑制。与之相类似,公众在主张环境信息监督权的同时,亦会给政府、企业的环境信息行为带来义务和压力。这种压力主要源自于公众对政府、企业是否依法履行环境信息公开义务进行监督和检举。对公众来说,获取相关的环境信息表现为一种更为直接的利益,如果权利主体不对其主张,这项利益也不会成为权利。现如今,绝大多数关键的环境信息掌握在政府和企业手中,而社会公众所掌握的也就冰山一角,显然,它们在信息占有地位上不对等。如果企业内部和政府监测的环境信息不公布出来,公众的合法利益就随时可能会受到侵犯。即使公众有途径查明企业内部和政府监测的环境信息,但也要耗费巨大的资源,而且在查明信息过程中还可能受到政府和企业的阻碍。公众想要从环境信息的占有者手里获得信息,就必须主张自己的权利,否则不会受到重视。近年来,在政府和社会的环保事业建设和发展以及环保法律宣传之下,公众的权利意识逐渐苏醒,他们对于环境信息监督权的主张也伴随着严重的环境污染和环境突发事件而逐渐激烈起来,人们为了生存不得不主张自己的权利。

  公众环境信息监督权法律构造所需的“资格”要素。基于资格说,权利主体对于权利的合法享有和正当行使,应当满足一定的主体资格或符合一定的客观条件。这些条件有可能是社会道德层面所要求,亦有可能是法律层面所要求。从宏观整体层面来看,政府、企业等环境信息公开义务主体所拥有的环境信息具有天然的公共财产性,基于公共信托理论,上述环境信息的所有权由全体国民享有,政府是在全体国民的委托之下对各种环境信息进行管理与处分。因此,社会公众具备享有各种环境信息权利的主体资格是现代化国家治理理论的题中之义。从微观具体层面来看,公众享有的环境信息监督权属于整体环境信息权利中的一束子权利,它是一种道德上天然的资格,并不因外界因素而被剥夺。这就意味着当环境信息拥有者不当行使权利之时,任何公民都可以基于这种合法资格对其实施监督,提出批评建议。

  公众环境信息监督权法律构造所需的“权能”要素。基于权能说,公众环境信息监督权之权能要素可分为权威要素与能力要素两大层面。从权威要素的视角加以审视,法律应当是一种统治阶级进行社会治理的工具,那么如此看来,权利的本质应当为统治阶级意志所表达的对某些特定法律关系的确认与保护,这就要求此时的权利必须有一定的权威来保证其顺利实施。环境信息监督权的权威在受到法律的确认之前,是来自于道德或习俗的。人们认为让某人知道他生存在什么样的环境之下是一种基本的应当予以满足的要求。基本的良知和道德观念要求政府、企业履行关键环境信息披露的义务。分析现有相关具体法律条文可知,《办法》对环境信息公开做出了细致的描述,这也从侧面反应了环境信息监督权的法律权威性,即公众的环境信息监督权必须得到应有的尊重,法定的信息公开义务必须被遵守。从能力要素的视角加以审视,除了权威要素的支持以外,公众环境信息监督权之权利主体还应当具备享有和实现其利益、主张或资格的实际能力或可能性。在大数据信息处理技术和公众权利意识不断提升的大背景下,公众享有和实现环境信息监督权的实际能力已完全具备。因此,大数据背景下公众环境信息监督权法律构造所需的“权能”要素已达到权利构造的基本要求。而关于公众环境信息监督权的权能结构问题,前文已有比较详细的论述,这里不再重述。

  公众环境信息监督权法律构造所需的“自由”要素。基于自由说,法律赋予法律主体一定的行为自由,而权利的核心乃是权利主体在行为时不受一切非法行为的干扰,拥有意志与行为的双重自由。马克思认为,法的核心是对于主体的权利确认,经由法律确认的权利方可体现人民自由。故完善和健全公众环境信息监督法制能够为公众环境信息监督权的实现提供有力的法律保障,充分发挥公众环境信息监督权的威力和效能。环境信息监督权的法律效果主要体现为以下两方面:一是对于公众充分、自由行使其环境权利的权利资格的法律层面认可;二是对于公众行使权利行为的条件、限度进行约束。制定环境信息监督法律规范不是为了限制公众依照自己的意愿实现环境利益的自由,而是为了寻找环境利益实现的途径和方式而制定环境信息监督法律规范。环境信息监督权充分体现了公众的意志自由和行为选择的自由,即社会公众可以按照自身的意志去行使或放弃该权利,不受任何外力的强制或逼迫;另一方面,在法律规定的范围内,公众可以自由地选择权利的行使方式,不受任何个人或组织的干扰。例如,通过大数据的处理,公众能够及时获取环境信息,并对于环境政策、建设项目及大型污染事件等问题进行关注与监督,从而督促环境政府、企业纠正不当使用环境信息的行为,防止破坏环境的恶性事件发生。[13]

  宪法角度看,公民拥有的监督权在性质上是一种参政权,那么公众拥有的环境信息监督权的性质是否也可以认为是一种参政权呢?笔者认为,不能这么简单地得出参政权的性质结论。一般而言,公民拥有的监督权中的监督对象是国家机关及其工作人员的公务行为,其自然是一种实实在在的参政权。但公众拥有的环境信息监督权中的监督对象除了政府部门及其工作人员的环境信息公开这一公职行为外,还包括企事单位的环境信息披露行为,以及其他社会公众的环境信息传播行为。其监督对象中的后二者在性质与范畴上很难说是公职行为,因而公众拥有的环境信息监督权只是部分地具有参政权的性质。在生态文明社会多元治理格局的时代语境下,不妨在性质上把公众环境信息监督权的当作一种“共治权”或“参治权”看待,如此定性似乎更接近其本质些,其“共治权”或“参治权”之性质定位自然比“参政权”的性质定位更准确,更符合事物的本来面目。

  笔者认为,环境信息权实际上是以环境信息为基础建立起来的,集合着与环境信息相关的各种权利的权利束,其中包括对环境信息的知悉、传播和救济等不同方面。环境信息监督权的重点在于“监督”,主要是对于信息传播权利者传播的信息与信息公开义务者公开的信息是否客观真实可信进行监督(批评、检举、控告、诉讼)。环境信息收集权的重点在于“收集”,既可能是为收集者自己所用,也可能是为其他人所用,前者为信息自用性收集,后者为信息服务性收集(如有偿检测服务,有偿监测服务)。环境信息享益权的重点在于“受益”,表现为既可因信息举报获奖而受益,也可因信息有偿服务而受益。环境信息传播权的重点在

  于“传播”,表现为既可向有关单位投诉举报式传播,也可以通过电话、语言、微信、网络等向其他不特定的社会第三人式传播。环境信息知情权的重点在于“知情”,主要是针对特定义务者的信息公开行为,即针对政府信息公开与企事业单位信息披露语境下的知晓。这几种权利是原生性权利,属于“分配的正义”范围。而环境信息救济权的重点在于“救济”,即公众本应享有环境信息权益受到非法侵害而获得正式(官方)救济的与非正式(私力)救济的权利,因而该权利是再生性权利,属于“校正的正义”范围。 由此可知,公众环境信息监督权与公众环境信息知情权虽在内容上相互联系、互为依托,但二者的性质与功能显然不同,因此公众环境信息监督权与公众环境信息知情权在内容、性质与功能上有不同之处,其在法权意义上具有自身的独立意义。就公众环境信息监督权而言,公众环境信息监督权和其他权利相似,都是一个集合诸多权能的、内容丰富的权利系统。具体而言,它包涵以下内容:环境信息知情权能、环境信息参与权能、环境信息监督请求权能。其中,环境信息知情是用环境信息监督权的基础,环境信息参与是环境信息监督权的具体实施方式,环境信息监督请求是环境信息监督权的救济和保证。由此可见,只有当公众充分知晓环境信息之时,方能对政府及企业操纵环境信息的行为进行有效监督,公众不知情,环境信息监督就成为一句空话。但是,环境信息监督权仅有公众的知情又是远远不够的,因为环境信息监督权之所以能够发挥作用,离不开具体实施方式,而具体实施方式体现在公众在环境信息立法时有话语权,有权决定环境信息法中与其环境权益直接有关的因素,有权利参与到相关主体环境信息使用环节的决策中去。另外,权利能对抗和防止他人对这种自由和自我肯定的利益能力的侵犯和剥夺的能力[14],这种性质决定了当公众享有的环境信息知情权和环境信息参与决策权无法正当行使时向有关部门依法请求保护和救济的权利。而就公众环境信息知情权而言,2015 年实施新《环境保护法》专门增加了一章“信息公开和公众参与”,这使得保障公众的环境信息知情权已经落实为环境信息公开制度的确立。第 53 条第 1 款明确规定,“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。这一规定标志着公众环境知情权在我国的正式确立,所以环境信息知情权在法律上已经作为一种独立权利类型规定了。如物之占有、使用、收益、处分构成物之所有权,物之占有、使用、收益构成物之用益权,物之占有或处分限制构成物之担保权。几种物权之权能即内容上也有部分相同之处,但不妨碍其各自成为独立的物权类型。同理,公众环境信息监督权与公众环境信息知情权之权能即在内容上也有部分相同之处,但这并不妨碍其成为各自独立的权利类型。

  法治实践充分证明,立法是依据,执法是关键,监督是保证。公众环境信息监督权这一新兴权利的法律构造必须以现有的环境监督法律法规为支撑依据。目前,我国环境信息监督法律法规主要存在以下两方面的问题:一方面,环境监督法律法规中的部分条文过于原则化。例如,《环境保护法》第五十三条明确了国家环境行政机关应当依法公开环境信息,为公民参与、监督环境治理提供了必要保障,但对国家环境行政机关义务的规定仅为原则性的提及,并未规定国家环境行政机关不履行其义务时的法律责任。这就导致国家环境行政机关权力行使的弹性比较大,很难保障公众环境信息监督权的有效行使,也使得公众环境信息监督权在环境治理现实中具体应用的可操作性较差。另一方面,环境信息监督法律法规中可以作为裁判规则应用的法律法规较少。虽然我国立法对公众环境信息监督作了规定,但从最高立法机关开展的执法检查报道内容来看,实践过程中,某些地方、某些领域的公众还是不能真正、全面、及时地知悉政府、企业应该公开的基本环境信息,因此难以有效地参与环境治理决策。当政府企业不当使用环境信息时,公众也不能很好地督促其纠正不当行为。公众对政府企业环境信息行为有效监督的缺乏导致了部分政府企业对环境问题的漠视。其实,很多环境问题的产生与政府企业不依法履行环境信息公开义务以及进行其他不当的环境信息行为有密切关系,因此欲充分发挥公众环境信息监督权的民主监督价值,就需要构建科学完整的权利保护制度,这就得借助于全面、系统、明确的公众环境信息监督权之有关条文规范的设计完善。

  目前,我国公众环境信息监督行使之保障机制主要存在以下两方面的问题:一是信息公开制度不健全;二是公众参与制度不健全。信息公开制度不健全主要表现在环境信息公开的相关规定在很大程度上流于形式,可能导致部分政府公开的环境信息中缺乏重要的信息内容。一方面,环境信息的及时全面有效获取是公众有效行使环境信息监督权的前提基础。重要环境信息的缺失自然阻碍了公众环境信息监督权的有效行使,限制了公众行使环境监督权的想象力,导致社会公众在行使这一权利时不知何时着手、从何处着手,这就造成公众不能对国家环境行政机关的环境信息行为予以持续性的监督。另一方面,重要环境信息的缺失可能会造成公众对于环境问题处理结果的质疑,严重者还可能对社会稳定造成不利影响。公众参与制度机制不健全主要体现在公众对于环境保护的监督缺乏有序的参与机制、环境听证制度在程序设计上存在漏洞、公众意见反馈机制缺乏等方面。此外,现有公众监督渠道也尚未达到较为满意的效果,“12369”环保投诉热线还未全面深入人心,农村情况尤其如此。

  法律的生命在于实施,而权利的生命在于行使。随着国民综合素质的提升,公众的权利意识也逐渐增强。但总体而言,公众对环境信息权利的观念还较为淡薄,对环境信息监督权利的认识还比较模糊,对如何才能合理合法地行使环境信息监督权了解甚少。生态环境保护活动应当立足于技术、调整于制度、推进于教育、评价于效果。公众环境理性的认知程度直接影响着生态环境保护的制度生成情况及实施效果评价。公众环境理性的提升除了自生自发的自我提升途径外,技术改造在一定程度上有助于公众环境理性和认知能力的提升。目前,公众环境理性仍然处于懵懂状态。在公众不了解自身应有的环境权利的前提下,要求其运用法律途径保护自己的环境权利实为空谈。我国环境问题的爆发集中于近些年,而公众对国家环境行政权力的监督也是在环境问题多发频发的大背景下才得到了重视。公众自身权利意识的缺乏,一方面导致公众环境信息监督权的行使和实现大打折扣,另一方面使得公众滥用监督权利的现象也较为普遍。因此,如何培养社会公众的环境理性并使其理性行使环境信息监督权是大数据时代公众环境信息监督权的法律构造过程中不可忽视的问题。

  一是合法适度原则。该原则要求公众在进行环境信息监督时,首先自己的监督行为要合乎法律的规定;在法律没有相应规定时,其监督行为也应受到政府、企业的合法权利以及基本道德规范的限制。合法适度原则要求当事人的行为要以法律法规为指导,严格遵守法律法规的各种规定,不得作出有违法律法规之实质规则和精神内涵的行为,一旦触犯将会受到法律法规的制裁。合法适度原则不仅是公众环境信息监督权行使所必须遵守的基本原则,也是对权利各方的一种约束和行为规范。

  二是客观及时原则。此原则要求权利主体应当本着客观公正的态度及时行使环境信息监督权。环境信息监督权的行使对监督者有着较高的要求,环境信息之变化速度快与变化周期短等特征要求权利主体及时行使权利。大数据时代,环境信息监督的权利主体分散并且能力不一,掌控和加工信息的能力有高有低。虽然监督者都关心环境问题,但是主观性会进一步加深监督的难度,所以强调监督的客观性就显得非常必要。总之,无论从环境信息监督权利主体自身的能力状况来看,还是从环境信息收集处理的特点来观察,都需要权利主体在客观及时原则下行使权利。

  三是权利平衡原则。大数据背景下,公众环境信息监督的本质实际上是一种社会公众与政府、企业之间在环境利益关系方面的竞争与博弈。通过对各种权利行为进行利益上的考量与平衡,有利于保证各方利益在可持续发展的基础上“各得其所,无害他人”,在调整各方利益变动的基础上实现和平共处共存。权利平衡既要保护公众的环境利益,又要照顾企业的经济利益,同时也要兼顾政府所追求的政治目标的达成。大数据背景下,公众环境信息监督权的行使,一方面可以由公众通过监督纠正政府和企业的不当行为,另一方面公众也可以通过环境大数据了解政府和企业在环境问题上所做出的努力与改善,通过对政府与企业的环境信息的及时全面、客观真实及依法依规的公开,使得全社会共同参与环境治理的意识与能力增强,从而为提升我国绿色GDP而贡献各自的力量。

  四是禁止滥用原则。该原则要求公众在环境信息监督权时,不可超过其正当的界限,否则就会构成权利的滥用,从而承担相应的法律责任。我国宪法及其他法律文献规定了“中华人民共和国公民不得以损害国家、社会、集体的利益和其他公民合法的自由和权利来满足自己的权利和自由的行使”。在法律上,一向要求权利与义务的对等,公众享有大数据背景下公众环境信息监督权,然而这种监督权的设立与行使应该是出于环境保护的目的,对政府与企业不道德或者违法的环境行为进行批评或揭露。一旦这项权利被滥用,就会产生不良后果,不仅不符合这项权利设立的初衷,也是对宪法规定的一种违反。

  健全与完善公众环境监督法制体系,可以为公众环境信息监督权的法律构造提供制度保障,进而充分发挥公众环境信息监督权的威力和效能。鉴于此,建议完善公众环境监督法制体系以保障公众环境信息监督权的有序行使。在环境信息法律层面,对公众环境信息监督权进行规范表达是确认公众环境信息监督的有效路径。由于公众环境信息的知情权能、参与权能与请求权能相互依存,因此在法律规范层面,公众环境信息监督权的构造是指确保公众知悉环境信息的内容、类型以及获取环境信息的途径,并且可以切实参与环境信息立法。而在权利行使层面,构造公众环境信息监督权就需要制定完善的公众环境信息保障制度和公众环境信息权利的救济制度,规定环境信息公开的义务主体在不依法履行义务或滥用环境权利时的法律后果。在现行法律规范的前提下,明确规定公众对环境信息的知情、参与及请求的权利,从而规范公众环境信息监督权的具体内容,一方面能够保障公众基本环境信息民主权利的实现,另一方面也能够加强对环境信息公开义务主体的监督。

  (三)加强公众环境信息监督权中的信息公开、收集及公众建议技术渠道的制度化建设

  完善的环境信息监督权制度体系与开放的技术渠道是保障公众环境信息监督权得以顺利实现的核心内容,该制度体系与技术渠道的制度化可为公众正当地行使环境信息监督权提供程序上的保障与技术上的支持。为此,第一,重点完善环境行政清单制度、环境政务公开制度、环境信息公开制度,建立深入走访制度、调查研究制度、听证制度,健全举报、投诉及信访制度,建立公民意见反馈机制。通过上述制度机制的共同作用,可以达到有效促进环境信息公开与知情监督之良性互动运行效果,进而为大数据视野下公众环境信息监督权的法律构造提供坚实的制度基础。第二,建立政府与社会公众密切对接的环境信息交互体系。[15]健全、高效、便利的监督举报机制以及完善的公民监督体系对公众环境信息监督权的顺利构造极为重要。只有通过信息互通才能有效发挥监督体系的应有作用。各级环境行政部门及企业应在专用网站上充分开放各种环境数据集,以创新方式鼓励公众通过大数据技术和相关平台参与环境多元共治,发挥社会公众的民主监督作用。第三,开放公众技术建议渠道。通过汲取各方力量来提高环境信息的获取技术,在激发公众运用环境信息积极性的同时,一并提升所收集的数据的准确性。环境信息监督网的搭建不应仅限于网站渠道,还应通过各大网络社交平台、APP、两微一端等方式,进而畅通公众环境信息参与的渠道,实现大数据时代的高效监督机制。[16]第四,建立相应的平台反馈机制,让公众也成为了环境信息收集的主体。通过搭建专门版块收集公众提供的有效信息,可以让公众看到其对环境治理做出的贡献,进而激发公众环境信息监督权法律构造的内在动力。

  权利培育理论认为,基于历史经验的观察,人们对新兴权利的认知意识与自觉接受是往往是需要培育的。充分、自觉的接受新兴权利的意识是实现公众环境信息监督权的内在驱动力,因此应加强对公众环境信息监督权的宣传教育。具体而言,一方面,国家环境行政机关应当向公众广泛宣传环境信息的重要意义,同时阐明政府、企业、公众在环境信息公开中的权利(力)和义务。环境行政机关应充分利用互联网平台搜集公众的举报信息,及时发现企业的数据造假、未批先建、违法偷排等现象,使政府对公众环境信息诉求的处理方式更为科学、处理结果更加有效。另一方面,国家环境行政机关还可以通过电视、广播、网络、微博等新闻媒体以及现场介绍等方式,全方位地宣传环境信息监督权行使的范围及方式,从而提高公众环境信息监督的权利意识,逐渐提高公众对环境信息监督权的整体认知。此外,应充分发挥大数据时代下环保组织和大众传媒的引导作用,建立行之有效便于公众环境信息监督行使的宣传教育和激励机制。

  综上所述,公众环境信息监督权是指公众所享有的获取政府、企业等基本环境信息,并有权参与其环境信息决策、监督政府企业等正当使用环境信息的公共权利。从人类发展的维度来看,大数据视野下公众环境信息监督权的法律再造是绿色生态文明建设的内在要求;从实证维度来看,是现代化企业绿色发展的基本要求;从法理维度来看,从有助于填补环境信息权与公众监督权之间的空缺;从政理维度来看,有利于维护公众参与环境保护中的合法权益。在环境信息公开行为中,不正确的环境信息会影响环境决策方向及进度,包括环境法律制度的生成方向与实施进度,公众对环境信息的监督就成为一种必要,这种监督的缺失会直接影响个体的生存环境及生产要素。所以,我们应当重视公众环境信息监督权这一随着技术发展与现代国家治理现代化进程所产生的新兴民主权利。需要指出的是,本文对大数据视野下公众环境信息监督权的研究仅是一种首发性思考,对于其法治化路径的探析还有待进一步加强,这将是笔者下一步的研究重点。

  ②《奥胡斯公约》)第2条规定:“环境信息”是指下列方面的书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息:(a)各种环境要素的状况,诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分,包括基因改变的有机体以及这些要素的相互作用;(b)正在影响或可能影响以上(a)项范围内环境要素的各种因素诸如物质、能源、噪音和辐射及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设;(c)正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上(b)项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构等。

  ③“政府环境信息”是指具有环境保护义务的政府部门,依职权获取、记录、保存的环境基本信息;“企业环境信息”是指企业在生产经营活动中,产生、记录、保存的与环境保护相关的一系列基本信息。

  ④或许有学者认为,大数据是项专业性工作,公众对环境问题固然有参与的必要与热情,但其只能了解大数据处理过的环境信息,而不能对大数据在环境工作中的过程进行参与,因此,不可能实现在此基础上的监督工作。其实这是一种误解。因为在笔者看来,大数据背景下,大数据技术固然能在复杂的环境数据处理的问题上有所体现,而公众环境信息监督权正是基于此种背景产生的法律应当赋予公民的关于环境治理工作的参与权利。首先,环境监测中的“监”是指监督企事单位排污行为或其他生态环境破坏行为、环境要素品质监管。而环境信息监督权之“监督”针对的是环境信息行为。二者客体有所不同。因此,公众环境信息监督权中,监督的是环境主体发布的环境信息,此种环境信息能够利用大数据技术获得。而非公众直接对大数据技术处理环境信息过程的监督。笔者认为,环境信息权实际上是以环境信息为基础建立起来的,集合着与环境信息相关的各种权利的权利束,其中包括对环境信息的知悉、传播和救济等不同方面。环境信息监督权的重点在于“监督”,主要是对于信息传播权利者传播的信息与信息公开义务者公开的信息是否客观真实可信进行监督(批评,检举,控告,诉讼)。环境信息收集权的重点在于“收集”,既可能是为收集者自己所用,也可能是为其他人所用,前者为信息自用性收集,后者为信息服务性收集(如有偿检测服务,有偿监测服务)。环境信息享益权的重点在于“受益”,表现为既可因信息举报获奖而受益,也可因信息有偿服务而受益。环境信息传播权的重点在于“传播”,表现为既可向有关单位投诉举报式传播,也可以通过电话、语言、微信、网络等向其他不特定的社会第三人式传播。环境信息知情权的重点在于“知情”,主要是针对特定义务者的信息公开行为,即针对政府信息公开与企事业单位信息披露语境下的知晓。这几种权利是原生性权利,属于“分配的正义”范围。而环境信息救济权的重点在于“救济”,即公众本应享有环境信息权益受到非法侵害而获得正式(官方)救济的与非正式(私力)救济的权利,因而该权利是再生性权利,属于“校正的正义”范围。如物之占有、使用、收益、处分构成物之所有权。物之占有、使用、收益构成物之用益权。物之占有或处分限制构成物之担保权。几种物权之权能即内容上也有部分相同之处,但不妨碍其各自成为独立的物权类型。同理,各种环境信息权之权能即在内容上也有部分相同之处,但不妨碍其成为各自独立的权利类型。

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